党的十七届五中全会决定，今后五年经济社会发展的主要目标：经济平稳较快发展，经济结构战略性调整取得重大进展，城乡居民收入普遍较快增加，社会建设明显加强，改革开放不断深化，使我国经济发展转变方式取得实质性进展，综合国力、国际竞争力、抵御风险能力显著提高，人民物质文化生活水平明显改善，全面建成小康社会的基础更加牢固。就社会建设方面进一步提出，要加强社会建设、建立健全基本公共服务体系，促进就业和构建和谐劳动关系等，加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾，切实维护社会和谐稳定。

  关于社会建设，党的十六届四中全会把中国特色社会主义建设的总体格局由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体，并在社会建设中将社会管理放在突出重要的位置上，这是我们党对人类社会发展规律、社会主义建设规律、共产党执政规律认识的新高度。2009年12月18日，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康在全国政法工作电视电话会议上就深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作作出战略部署；2010年6月18日，在全国社会治安综合治理工作会议上强调：要深入贯彻落实科学发展观，适应经济社会形势新变化，把加强社会建设、创新社会管理摆到更加重要的位置，努力探索一条符合中国国情、体现时代特征、与社会主义市场经济体制相适应的社会建设和社会管理新路子。这是我们党对人类社会法治规律、中国特色社会主义司法规律、共产党治国理政规律认识的新高度。

  司法审查作为社会管理的组成部分，在调整官民关系、干群关系方面具有独特的社会功效。它是人民群众监督政府的一种重要形式，具有反映社情民意的“晴雨表”，干群关系的“减压阀”，官民和谐的“绿色通道”等作用。应充分发挥行政审判司法审查在社会管理中的历史职责。

  一、依法加强司法审查诉权保护，健全诉求表达机制

  行政职能的扩张为各国的共同现象，我国实行社会主义生产资料公有制，行政职能处于绝对重要地位。行政职能扩张的另一结果则加深了人民对依法行政的认识，各种利益诉求涌现。固有的矛盾和发展中的问题集中体现在官民诉讼之中。

  根据统计，近五年行政案件申诉率与一审收案总数相比平均为10.4％，同期刑事和民事案件申诉率分别为1.8％和2.0％；与二审案件总数相比申诉率平均为34.5％，刑事和民事分别为13.1％和22.1％。2009年新收行政案件虽不足全国法院全年新收案件总数的2％，但行政申诉上访案件却占了全部申诉上访案件的18％左右，比平均值高出8倍，绝对数已经超过了刑事和执行。2010年1至9月申诉到最高法院行政庭的案件是去年同期的3倍多，呈持续上升趋势。行政案件申诉上访率高的问题，反映出目前干群关系、官民矛盾凸现等社会深层次的问题，也折射出现阶段推进三项重点工作纵深发展的深度需求。

  依法强化司法审查诉权保护，进一步研究原告主体资格、适格被告、起诉期限、管辖、受案范围、与行政复议的关系等，依法加大诉权六要素保护力度，凡依法应当受理的应当在法定期限内依法受理，清除违反法律规定的限制法院受理的“土政策”，畅通诉求渠道，依法健全诉求表达机制。

  二、依法严格司法审查标准，健全权益保障机制

  司法审查最突出的问题是“三高一低”，即上诉率、申诉率、上访率居高不下，与之鲜明对比的却是行政机关的败诉率一直低位徘徊。倘若上诉率、申诉率、上访率低，当然行政机关败诉率越低越说明依法行政；但事实相反。“民告官”诉讼值得深思的是“民”申诉率居高不下，“官”败诉率低位徘徊。

  行政诉讼法宗旨为双重宗旨，一方面保护公民、法人或者其他组织的合法权益，另一方面维护和监督行政机关依法行政。实质上行政诉讼的宗旨为通过对被诉行政行为合法性审查，监督行政机关依法行政，达到保护相对人合法权益的目的。司法审查要旨就是审查被诉行政行为合法性，最大限度保护公民、法人和其他组织的合法权益。

  行政诉讼法宗旨决定了行政诉讼法的三大原则：对具体行政行为合法性审查原则，被告对作出的具体行政行为负举证责任原则和不适用调解原则。不能以瑕疵为由取代违法行为维持被诉行政行为；不能简单以原告证据失权为由驳回原告诉讼请求；不能无视依法应当听证而未听证的违反基本程序的行政行为的违法性等。无论维持判决、撤销判决、履责判决、变更判决、确认判决、驳回诉讼请求判决，均是对具体行政行为的合法性审查，均是对行政执法机关依法行政的监督和维护。当代司法审查得有为民请命的精神，以“党的事业至上、人民利益至上、宪法和法律至上”的思想对待行政诉讼，不能袒护行政机关的违法行政行为，当然也不能反之。行政执法机关也应正确对待行政诉讼，将之视为改进行政执法工作，建立公平公正的社会环境，进而从根本上加强行政公信力的有效办法。温家宝总理在今年《政府工作报告》中强调：“要创造条件让人民批评政府、监督政府”，在全国依法行政工作会议上的讲话中指出：“依法行政是现代政治文明的重要标志。一个政党取得政权后，应当把党的意志通过法定程序变为宪法和法律，依照宪法和法律治理国家，这是党在夺取政权与执政时期的最大区别。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。”并将“加快建设法治政府”的重要性置于“人亡政息”的高度。任何权力都应得到有效监督和制约，在建设法治国家法治政府的征程中，在构建以人为本和谐社会的进程中，司法审查监督行政机关依法行政，最大限度实现以人为本，保护公民、法人和其他组织合法权益，推进法治政府，调整官民和谐具有不可替代的历史功效。

  三、政府负责的社会管理格局，司法审查必然彰显社会法功能

  创新社会管理体制，整合社会管理资源，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，是以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题，化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。社会管理格局的核心为政府主导。

  政府的核心职能是维护社会公平正义和实现公民的社会权利。政府不仅提供秩序行政，而且加大给付行政的力度；不仅关注公民个体受益权，而且加大公民集体受益权覆盖面；不仅关注普遍性行政给付项目的行政决策，而且关注引入公众和利害关系人参与机制；不仅关注个体权利，而且关注给付执行。中国已经步入社会法之年，从立法方面着重构建中国特色的社会保障法律体系，已经制定并实施劳动法、劳动合同法，审议讨论社会保险法，修改工伤保险条例等；从执法方面加大对劳动者的保护力度；从司法方面切实保护劳动者的合法权益，有的省市社会保障案件特别是工伤保险行政案件已经跃居年度案件数量第一位或前三位。社会法的核心在于社会给付，公民受益，以社会安全和社会公平为要旨，关注民生保护弱势群体以推进社会公平正义，达到社会团结。政府对公民提供生存照顾的物质帮助扩大至公民社会福利和公共服务，从事后法律救济发展至事前规范政府公共政策的决策过程，以符合社会法治国家法的公平正义原则和法的安定性原则，满足民生所需。社会法的理念和原则与我国构建社会主义和谐社会，以人为本，建设服务政府具有内在的法治契合。

  与政府承担社会职能相适应，司法审查的目的不仅仅局限于保护个体自由权利，司法审查起着重要的社会职能作用。它对违法行政行为或者武断行为而遭受损害的个人提供救济，同时使各行政机关忠于职守，依法行政，对政府履行社会职能进行有效监督。随着政府维护社会公平正义作用的增强，保障公民的社会权和其他公法受益权，规范行政机关行政给付和其他社会服务义务，私人的经济自由权受到限制并承担更多的社会责任，公法与民商事法律交叉合作增多，政府负责的社会管理格局，司法审查必然彰显社会法功能。

  四、正确处理人民内部矛盾，推行司法审查年度报告制度

  当前，官民矛盾呈现日趋增多的严峻态势，采取何种措施有效预防和化解，是国家机关面临的迫切任务，是深入推进三项重点工作的重要内容。就人民法院职能发挥而言，着力推行司法审查年度报告制度，具有积极深远的意义。

  历史经验证明，官民和谐天下和谐。要从根本上解决“民告官”申诉率高等问题，最高法院除了通过审理二审、提审、抗诉、申诉等行政案件以发挥审判监督职能，通过制定发布司法解释、司法政策、司法答复等以发挥统一全国司法标准、维护法制统一职能之外，有必要结合世情、国情、社情，借鉴地方法院和域外法院好的经验做法，在全国法院大力推行司法审查年度报告制度，使之常规化、科学化，不断拓展人民法院在深入推进三项重点工作中的角色定位。特别是最高法院可形成每年一度的“中国司法审查年度报告”，定期报出，条件成熟后还可向社会公布。

  “中国司法审查年度报告”的主要内容为：分析全国年度行政诉讼收结案范围、数量、类型、特点、原因、趋势等，研判发改率、申诉率、上访率、执行率，总结行政机关败诉原因及行政执法中存在的普遍性问题，建议政府采取的改革措施或特别关注某些领域的风险评估等，充分发挥行政诉讼法赋予人民法院司法审查的独特功能。

  其意义和价值集中体现为：有利于为宏观决策提供重要参考，有利于充分体现中国特色司法制度的本质属性。人民性是中国司法制度的本质属性，行政诉讼是人民群众监督政府的一种重要形式，是反映社情民意的“晴雨表”，干群关系的“减压阀”。人民法院除发挥日常法定职能外，通过“司法审查年度报告”形式，如同开辟了一条促进官民和谐的“绿色通道”，适应了时代要求，形成了不同于刑事诉讼、民事诉讼功能的与有关方面沟通交流的新途径，彰显了中国司法制度的人民性特色，是贯彻落实社会主义法治理念和“三个至上”各项要求的具体举措。有利于在更大程度上发挥促进行政执法和行政审判的双向作用。推行司法审查报告制度，对政府施政而言，通过归纳总结普遍性的民众诉求和法治规律以及与政府的良性互动，有助于其从源头上、基础上预防和化解矛盾；对法院审判而言，在提高办案质量效率、以公正权威的司法裁决引导社会公平正义方面形成了强大的自我约束力，有益于缩短民众诉求与行政执法、行政审判的距离，全方位降低案件发改率、申诉率和上访率，促进三项重点工作向纵深推进。有利于改善行政审判司法环境。“民告官”诉讼中“民”之申诉率居高不下，“官”之败诉率低位徘徊，其实质要素仍是行政审判的司法环境受到挑战。河南、山东等地的成功做法的启示已为实践所明证。

  五、加强司法审查矛盾调处机制，依法尊重当事人意思自治

  法律不能阻碍实践的发展，实践之树常青。行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。立法本意定位司法审查为合法性，被诉行政行为是否合法由被告负举证责任，通过合法性审查达到保护相对人合法权益的目的。故合法性审查不涉及当事人意思自治问题，被告行政机关不能处分公权力，行政诉讼不适用调解。当时行政诉讼法立法原型更多基于行政处罚行为，随着市场经济发展，社会建设的凸现，秩序行政向给付行政态势，个体权益向集体权益博弈，公法私法交融，授益行政行为愈多，实质解决争议的需求，合法性审查已不能满足人民群众的司法需求，不仅合法而且合理，唯有合法合理方为良法善治，行政机关在自由裁量权范围内当然可以调解。

  局限于法律明确规定，实践中已经总结出行政诉讼和解制度。最高法院以行政诉讼法规定的撤诉为法律规范裂缝，以司法解释的形式专门规定了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，明确为妥善化解行政争议，依法审查行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为违法或者不当的行为，该改变行为不违反法律法规禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益，原告申请撤诉的，人民法院应当裁定准许。实质上给审判实践中大量的行政调解案件、行政和解案件统一了司法标准和司法程序。也为行政诉讼法的修改，增加行政诉讼可以实行调解奠定了基础。

  法律随着民族的成长而成长，法律科学的悖论在审判实践中需要法官智慧。法治国家目标为法律公平公正原则和法律稳定性原则，当事人之间已经依法达成和解协议或者调解协议，为了法律的稳定性原则，公权力当慎重介入公民自治、市场调节、行业自律等范畴，依法尊重当事人意思自治和权利本位原则。司法审查可以探索确立：凡当事人之间依法意思自治，达成协议的，均纳入涉法涉诉案件终结机制。

  （作者单位：最高人民法院）